Szociális bérlakások – Benkő Melinda Chicago városépítészete 04
A chicagói szociális bérlakások fejlesztése és az ahhoz kapcsolódó problémák megértése nemcsak az amerikai kultúrához visz közel, hanem a kérdéskör magyar vonatkozásait is segít átgondolni Benkő Melinda urbanista építész írásában.
Chicagóról szóló tematikus sorozat célja a város bemutatásán keresztül olyan városépítészeti kérdéskörök felvetése, melyek számunkra Magyarországon is relevánsak. A városi lakásformáról szóló korábbi két írásomat követően, amelyekben a lakótornyokkal és és a 20-as, 30-as lakónegyedekkel foglalkoztam, most az önkormányzati szociális bérlakások témaköre következik, ami Chicago ötéves lakásprogramjában, a One Chicago 2019-2023 anyagban úgy jelenik meg, mint a jövő egyik legfontosabb közfeladata. Itthon a témának egyrészt aktualitást ad a júliusban megjelent országos „Városi Otthonteremtési Program" a rozsdaövezetek őszi kijelöléséről, másrészt a főváros számos önkormányzatának törekvése a bérlakásrendszer megújítására. Az előbbi, állami program a megfizethető (affordable housing) lakások létrehozását, míg az utóbbi, a kerületek felvetése inkább a szociális lakások (social housing) kialakítását célozza meg.
Bevezetésként fontos ennek a két, egyre többet használt lakhatási formának, magának a két fogalomnak a tisztázása. A megfizethető lakás lehet saját tulajdon vagy magán- esetleg köztulajdonostól (állam, önkormányzat) bérelt lakás is. A vonatkozó összehasonlító tanulmányok ( így az OECD adatbázisa vagy a KSH adatai) a megfizethetőséget a háztartás lakáskiadásai és a jövedelem arányában vizsgálják. Általánosan elfogadott a 30-, maximum a 40%-os „megfizethetőségi" küszöb, ami azt jelenti, hogy egy háztartás lehetőleg ennél többet ne költsön havi összjövedelméből lakása folyamatos fenntartására, illetve a szükséges lakásberuházásokkal kapcsolatos (felújítás, építés, vásárlás és ezek hitelei) kiadásaira. A megfizethetőség azonban nem foglalkozik azzal, hogy az országos átlagjövedelemhez képest alacsony, közép vagy magas jövedelmű-e az adott háztartás, vagyis mennyi marad az életre a lakáskiadások után.
A szociális bérlakás köz- vagy akár magántulajdonostól bérelt, alacsony havidíjú lakást jelent. Eltérő lakáspolitikák működnek ezen a területen is, amiknek eredményeként a szociális bérlakásszektor Európán belül országonként és az adott országon belül városonként is különböző arányokat mutat a teljes lakásállományhoz viszonyítva. 2019-es adatok alapján Magyarországon 2% / Budapesten 5%, Németországban 3% / Berlinben 6%, Csehországban 9% / Prágában 12%, Franciaországban 17% / Párizsban 19%, Ausztriában 24% / Bécsben 43%, míg az első helyen Hollandia áll, ahol a lakások 30%-a, egyes nagyvárosaiban, például Rotterdamban vagy Amszterdamban 40% feletti. Amennyiben a bérelhető lakás tulajdonosa a város (Budapesten a kerület), akkor önkormányzati bérlakásról beszélünk, de ezek nem mindegyike szociális. Jelenleg a hazai rendszerben három típus létezik: piaci alapú, költségelvű és szociális bérlakás. Vagyis az önkormányzati szociális bérlakás köztulajdonban lévő, alacsony bérleti díjú lakás, ami az alacsony jövedelmű háztartások (például nagycsaládos, időskorú vagy pályakezdő) számára biztosít támogatott – ennek köszönhetően az alacsony jövedelem ellenére is megfizethető – lakhatási körülményeket.
A bérlakásszektor kihívása nemcsak maga az építés, hanem a megtartás, a hosszú távú fenntartás is. Budapesten az 1990-es rendszerváltás idején még kb. a lakásállomány fele volt tanácsi bérlakás, de elsősorban fenntarthatatlanságuk vezetett gyors privatizálásukhoz. Az elmúlt évtizedekben szinte világszerte mindenhol beindultak olyan folyamatok, melyek a 20. század gondoskodó államai által épített modern, de mostanra öregedő szociális bérlakásállomány, a lakások, házak, telepek átalakulásához vezetnek: lakásokat vagy teljes házakat privatizálnak nemcsak a posztszocialista országokban, de Nagy-Britanniában és Franciaországban is; bérházakat vagy teljes telepeket bontanak le többek között az USA, Franciaország, Németország, Oroszország különböző városaiban.
Az USA-ról, így Chicagóról sem a gondoskodás jut először az eszünkbe. Pedig az 1930-as évek eleji világválságot követően, az Amerikai Egyesült Államok akkori elnöke, Franklin D. Roosevelt új gazdasági programot (New Deal) hirdetett, és ennek részeként az állam beavatkozott a lakásszektorba is: szabályozni kezdte az elvadult piaci lakásrendszert és az alacsony jövedelműek számára szociális lakásépítési programot hirdetett. Mindennek jogi keretet az 1937-ben elfogadott első lakástörvény (Housing Act) adott, illetve létrehoztak egy szövetségi pénzügyi alapot, mely a szociális lakásépítés költségének 90%-át – így a terület előkészítését, a nyomortelepek (slum) bontását, a tervezést és az építés meghatározó részét (infrastruktúra, épületek) – központilag fedezte. Erre a forrásra a városok újonnan alakított helyi lakásügyi hatóságai pályázhattak.
Chicago lakásügyi hivatala, a CHA (Chicago Housing Authority) 1937 óta folyamatosan működik és a pályázás mellett kezdetben feladata volt a fejlesztési terület kiválasztása, a tervezés és az építés lebonyolítása magánbefektetők bevonásával illetve a szociális bérlakások elosztása is. A CHA az 50-es évek végére a város legnagyobb földtulajdonosa lett, akkor több mint 40 000 bérlakással rendelkezett. A 90-es évek végén kezdődött lakótelep bontások és a privatizálások következtében mára csak 25000 szociális bérlakása maradt, ez a jelenlegi a teljes városi lakásállománynak, a kb. 1,2 millió lakásnak mindössze a 2%-a. Napjainkban a CHA a város szociális bérlakásállományát kezeli és fejleszti, illetve közreműködik a város ötéves stratégiai lakhatási programjainak a készítésében. Chicagóban az amerikai sztereotípiákkal ellentétben a többség nem családi házban és nem saját tulajdonú lakásában él. A lakások 70%-a többlakásos társasházban van, a lakott lakások több mint fele valamilyen bérlakás.
Három különböző szociális bérlakástípusra – sok esetben több évtizedben mért várakozási idővel – pályázhatnak a lakosok: tovább él a 40-es évek elején kialakított hagyományos két kategória a családosoknak és az időseknek, emellett néhány éve megjelent az úgynevezett „vegyes jövedelmű kategória", ami új, komplex városfejlesztésekbe illesztett, önkormányzati szociális bérlakást jelent. Mindhárom típus más-más kihívással néz ma szembe.
Számunkra a családos kategória tűnhet ismerősnek, amelyek a 40-es, 50-es és 60-as évek aktív szociális lakásépítési időszakában létrejött lakótelepeken találhatók. Kezdetben idealista módon társadalmilag vegyes összetételű, kertvárosi alacsony intenzív beépítésű szociális lakótelepeket terveztek a város határára. Ezt a CHA által képviselt irányt azonban gyorsan átírta a központi, washingtoni politikai és gazdasági akarat, illetve a helyi ellenállás is. A tömeges lakásépítés új telepei a korábbi, többségében afroamerikaik által lakott nyomortelepek helyén épültek fel a városközpontban azaz a Loop körüli átmeneti zónában. Az akkori korszerű modern szomszédsági egység elvnek megfelelően ezek kb. 20 000 fős telepek voltak és magasházas formában újratermelték a ghetto-t. Mivel 5-8 fős családoknak szánták, ezért 3-5 szobás lakásokat építettek, így ez mindössze kb. 3500 lakást jelentett lakótelepenként. Ezzel szemben Magyarországon ugyanebben az időszakban a „szocialista család" normatíva lakásonként csak átlag 3,5 fő volt, így sokkal több kislakásból állt össze egy hasonló méretű lakótelep. Ráadásul Chicago lakótelepei több, általában 1000 lakás körüli építészeti és építési egységből álltak össze, ahol a teljes terület fejlesztését a CHA koordinálta, de az egyes részeket – akár a mai nagy európai lakófejlesztéseknél – különböző tervezők és magánépíttetők valósították meg.
Az USA modern nagyvárosi lakótelepépítést eredményező szociális programja 30 év után, 1967-ben véget ért, és azóta más típusú lakástámogatási rendszerek működnek, így pl. az egyéni lakásépítést hitelfelvétel és adókedvezmény támogatja. A szabad tereken magukban álló magasházas lakótelepek egyfajta térbeli, társadalmi és kulturális zárványként azóta magukra maradtak. Faji elkülönülésük erősödött, hétköznapi problémáik fokozatosan súlyosbodtak és a munkanélküliség, a fizetésképtelenség, a családok széthullása (többségében apa nélküli háztartások), a fiatalok irreálisan magas aránya elsősorban a droghasználathoz és a bandaháborúkhoz kötődő bűnözést okozott. Beigazolódott a CHA kezdeti félelme a nagy, homogén társadalmi összetételű, de generációs aránytalanságokat mutató magasházas beépítéssel szemben.
A nagyvárosok modern szociális lakótelepei több évtizeden keresztül hanyatlottak, míg 1992-ben az USA új központi programja, a HOPE VI ugyanahhoz az eszközhöz nyúlt mint 1937-ben, a bontás mellett döntött. Hajdanán a zsúfolt, néhány szintes, központi elhelyezkedésű nyomortelepek, vagy akár hagyományos lakóterületek helyére álmodtak szép új jövőt, jelenleg ezeknek a modern lakótelepnek a helyére próbálnak a magánfejlesztők bevonásával új városrészeket építeni. De természetesen ez a drasztikus átalakulási folyamat is egy-egy város értékes területén zajlik.
A megnyíló új központi források egyik első nyertese még 1995-ben Chicago volt a Cabrini-Green részét vegyes jövedelmű lakónegyeddé átalakító tervével. A lakótelep korábbi magasházai, több mint 3000 szociális bérlakás és lakói 1995-2011 között teljes egészében eltűntek a városközpont és tópart közeli területről (erről a Lakótelepsorsról olvasható a szerző írása a Magyar Építőművészet Utóirat mellékletének XX. 112. számában). Hatalmas, a fizikai és a társadalmi környezetet egyaránt megbolygató átalakulások mennek végbe a központból dél felé vezető főtengely, a State Corridor mentén, ahol a Robert Taylor Homes lakótelep épületeit, 4300 lakását bontották el 1996-2007 között, de nyugatra is, ahol a Horner-Rockwell Group magas- és középmagasházait, úgy 2700 szociális bérlakást számoltak fel. Ezeken a részeken úgynevezett vegyes összetételű új lakónegyedek kialakítása a cél, ahol a vegyesség a háztartások jövedelemére vonatkozik.
A program kezdetén a CHA a 18 000 szociális lakás bontása mellett 25 000 lakás felújítására, illetve újak építésére is törekedett, amiket már nem önálló telepként, hanem a város különböző fejlesztéseibe integráltan hoz létre. Az elbontott lakótelepek helyén a sokféleséget a lakásmegoszlásra vonatkozó kötelező előírások formálják: az új lakások 50%-a piaci alapon értékesíthető, 20%-a támogatott megfizethető kategóriába sorolt lakás, 30%-a pedig a fejlesztésbe „láthatatlanul" beillesztett új vagy felújítandó szociális bérlakás. A CHA adatai alapján tulajdonukban most 7000 kettő-négyszobás családi lakás van 14 modern lakótelepen; 9000 az időseknek fenntartott kislakás a város 43 különböző pontján; és 44 helyszínen található már újépítésű kisebb-nagyobb szociális bérház is.
Az „idősházak" általában akadálymentesen kialakított, alapszolgáltatásokat is adó magasházak. Míg a családok számára a magasház, elsősorban a sok fiatal együttélése miatt már évtizedek óta működésképtelennek bizonyult, addig az kislakásos, idősek által lakott magasházakkal szemben a 2019-es világjárvány megjelenése előtt nem volt lényegi kritika. Most azonban ezeknek az egy generációs, azaz az időseket összezáró „lakótornyoknak" a jövője is kérdésessé válik.
Mi a tervező építészek szerepe ebben a folyamatban? Egy ilyen épület vagy városnegyed számos kérdése adottság, így már a tervezés előtt és alatt az esetlegesen felmerülő problémák miatt az építészek a megrendelőt, a beruházót vagy a fejlesztőt okolják. Hazai lakótelepeinknél a „bűnös" a központosított állami építőipar volt; az USA, így a chicagói szociális nagycsaládos telepeknél Washington, a központi irányítás a felelős a magasházas telepek társadalmi katasztrófájáért. A kortárs lakófejlesztések területének kijelöléséért, a népsűrűségért, az épület magasságért, megjelenésért, az alaprajzi elrendezésért a szabályozási terv készítői, a hatóság, és az ingatlanfejlesztő hibáztatható. Tényleg ez ilyen egyszerű, a tervező építészmérnök csak feladatot teljesít? Mindenáron? Miért nem próbáljuk közösen, hosszú távon is fenntartható, élhető és szerethető minőségben alakítani környezetünk?
Benkő Melinda
Szerk.: Somogyi Krisztina
