Duna Régió Stratégia 3. — Városok és régiók harca
Ebben a félévben, 2011 első félévében Magyarország látja el az Európai Unió soros elnöki tisztét. A remények szerint ennek a félévnek a végére kerülhet pont az EU Duna Régió Stratégiájára (EUDRS) is. De mit is takar ez? Milyen értelmezései, eszközkészlete, intézményei, forrásai lehetnek ennek a gondolatnak, mennyire alapoz realitásokra, milyen lobby érdekek húzódnak mögötte, és mindez mit jelenthet Magyarország területi fejlesztésében, várospolitikáiban, ágazati politikáiban? E kérdéseknek néz a mélyére Bardóczi Sándor 3 részes mini sorozatában.
Erőlatolgatás
Ahogyan a mini sorozat első részében már szó esett róla, a Duna „makrorégió” nem is teljesen új gondolatát Baden-Würtenberg tartomány melegítette fel olyan hőfokúra, amely már uniós szinteken is reagens elegyet alkotott. Az egyik legfejlettebb német tartománynak, és azon belül is különösképpen a Duna partján fekvő Ulmnak annyi munkája és pénze fekszik ennek a régiós együttműködésnek az összegrundolásában, amelyből már komoly projekteket finanszírozhatott volna meg. Ez sejtetni engedi, hogy a tartomány nem egykönnyen fogja kiengedni a kezei közül a kezdeményező szerepkört, hiszen a befektetett energiák mögött valamilyen konkrét fejlesztési szándékok lapulnak, amelyek iránya és célja jelenleg még nem nyilvános. Annyi bizonyos, hogy Belgráddal és Bukaresttel az ulmiak komoly előkészítő tárgyalásokat folytattak le, míg Budapest csak néhány látványos gesztussal tudott eddig hozzájárulni a folyamathoz, konkrétumok nélkül.
Éppen ezért érdekes az a ’Budapest-centrikus világkép’, amelyet a hazai szcénán az a viszonylag hamar (már 2007-ben!) ébredő Studio Metropolitana1 vázolt fel, amelynek az ulmi folyamatról a legátfogóbb és legszilárdabb háttér-információi lehettek. A fővárosi cég által létrehozott Duna Program Iroda ugyanis kiadott egy ún. Duna Kézikönyvet, amelyben Budapestet, mint a Keletet és Nyugatot összekötő, a Duna középső pontján álló „inflexiós pontként”, kvázi a majdani Duna „makrorégió” centrumaként ábrázolják. Kétségtelen, hogy a mértani - geopolitikai elhelyezkedés ezt előlegezi.
Az a tény pedig, hogy Budapest az Európai Unió 6. legnépesebb (és egyben a Duna menti városok legnépesebb) városa, még tovább erősítheti ezt a meggyőződést. Ám az a gazdasági erő, amely Németország vagy éppenséggel Ausztria mögött áll, könnyen Bécs (vagy éppenséggel egy Bécs-Pozsony tengely) felé tolhatja a Duna leendő „fővárosát”: már ha lesz ilyen régió és lesz ilyen főváros. Ugyanerre a sokszor önámításnak bizonyuló hazai reflexre hívta fel a figyelmet Ongjerth Richárd is a FUGA-ban 2011. február végére összehívott – egyébként nagy építészeti érdeklődéssel kísért – Duna Konferencián2 is.
Fővárosi megközelítések
Maga a konferencia abból a szempontból is érdekesnek ígérkezett, hogy a frissen kinevezett „kvázi főépítész”, Kerekes György is itt debütált nagy építészeti nyilvánosság előtt először, valamint mindenki fokozott érdeklődéssel várta, hogy az új városvezetés által gyakorlatilag „lefejezett” Studio Metropolitana utáni időszakban milyen stratégiális elképzelései vannak, lehetnek a városnak a formálódó Duna Régióban. Kerekes azonban nem váltott látványosan irányt, prezentációja a Gauder Péterék által kidolgozott Duna Főutca Programon alapult és ezt a grémium előtt nyilvánvalóvá is tette. E program egy olyan szupervárosban (Metropolisz térség) gondolkodik, amely Esztergomtól Százhalombattáig kebelezi be, és teszi a távlati urbánus fejlesztés részévé – vigyázat újabb szóalkotmány következik! – eme „identitásrégiót”, a Csepel-sziget és a Szentendrei-sziget „metropolizálásával”, elsősorban logisztikai szerepet szánva a Dunának, és turisztikai-rekreációs szerepet a Szentendrei-ágnak, valamint az RSD-nek.
Meglepetés volt viszont az Ughy Attila Városképvédelmi és Városfejlesztési Tanácsnok neve alatt beharangozott Budapest Duna régiós lehetőségei c. előadás, ahol az MTA Regionális Kutatások Központja Közép- és Észak Magyarországi Intézete egyik munkatársa, Földi Zsuzsa „ugrott be” a meghirdetett előadó helyére, és előadásából nagyjából annyit tudhattunk meg, hogy az MTA RKK tud stratégiát csinálni, és hogy ennek a műfajnak mik a metodikai ismérvei. (Ha sorok között akarunk olvasni, akkor elképzelhető, hogy a város stratégiai megközelítésű dokumentumainak gondozására az új vezetés az MTA RKK KÉTI-től kér segítséget, de ugyanakkor az is nyilvánvalóvá vált, hogy még nincs olyan új irányvonal, amely mentén - például a Duna Régióhoz való viszony – az új vezetésben kialakult volna.)
A konferencia kétségkívül legimaginárusabb, némi egyenszilárdsággal és háttérbázissal is rendelkező ötletgyűjteménye az a csokor volt, amelyet „Sexy Budapest” címmel tematikus számként az Octogon közölt le korábban. A koncepció két irányból is közelít valamiféle budapesti Duna vízióhoz. E két irány egyike a FUGÁ-ban ekkor a falakon is látható „Waterfront – Víztükör” kiállítás, amelyben górcső alá kerültek Bécs, Berlin, Belgrád, Dublin, Dundee, Edinburgh, Gdansk, Hamburg, Isztambul, Koppenhága, Liverpool, Lisszabon, London, Malmö, Málta, Maribor, Oslo, Stockholm, Varsó, Velence vízparti fejlesztései. (Európán túl Szingapúr, Sanghai, Kaohsiung, Tianjin és Szöul legalább ilyen érdekes vízparti fejlesztésektől „hangos”, ahogyan Európán belül talán csak a bőség zavara miatt volt a feldolgozott anyagból kihagyható a Budapest szempontjából „perdöntő” rakpart-humanizálási példaként lobogtatható Lyon).
A másik irány szintén Bojár Iván Andráshoz köthető, aki a Szeretem Budapestet! címmel először (és azóta sem megismételt részvételi bevonási szinten) írt ki a SzeBu Mozgalmat tömörítőkkel közösen építészek és városlakó laikusok számára egyaránt nyitott ötletpályázatot 2005-ben, történetesen éppen a budapesti Duna partra. Ennek csak egyik vonulata volt a nevével eggyé vált gyaloghíd koncepció, a pályázat számos más elképzelést is felszínre hozott, amelyet Bojár és csapata először a budapesti EKF pályázatban, majd most a Sexy Budapest-ben (újabban „Zöld Budapest”) összegzett. Az itt összehordott tudás zömmel egy alulról jövő tervezői- városlakói ötletelésnek a szerkesztett váza, ami kétségkívül némi szilárdságot biztosít a koncepciónak. Viszont legfőképpen egy turisztikai szemszögű (bel)város „brand” kiépítése, az attrakciók sűrítése a kizárólagos mozgatórugója és nincs mögötte a valós forrás még a horizonton sem (az ugyanis időközben elúszott a nagy és kissé elhibázott infrastrukturális fejlesztések során). Ahogyan olyan szerkezeti gondokat sem kezel, mint Észak-Csepel vs. központi szennyvíztisztító, a félillegálisan beépített Római part vs. mobilgáttal kezelni szándékozott árvízvédelem, a budapesti belvárosi egyközpontúság vs. külső kerületi potenciálokkal bánó (rozsdaövezet-átértékelő) többközpontúság. Az elképzelések mögül pedig időközben kikopott (másra fordítódott) az elkölthető keret - és ezt a szerkesztő-ötletgazda még nem vette észre. Ez a Budapest a Budapest Szíve program, a 4-es metro beruházás, az M0 ÉK szektor és a szennyvíztisztító-budai főgyűjtő projekt után, a gazdasági válság közepén (?) már nem az a Budapest.
2013 után Budapest egészen bizonyosan új helyzetbe kerül majd fejlesztés-politika terén: az eddigi uniós forrásnak a regionális operatív programokon keresztül résnyire nyílt bőségszaruja a legnagyobb gazdasági erővel rendelkező Központi Régió, és azon belül is Budapest számára várhatóan bezárul (hogy az uniós elveknek megfelelően az elmaradottabb régiók felzárkóztatása fokozottabb forrásokhoz jusson). Egyetlen kiútnak a főváros számára a „vízfej stabilizálásban” a Duna Régió Stratégia megszerezhető forrásai ígérkeznek, ma azonban ez még csak halovány, az Unió által nem körvonalazott reménysugár: források és volumenek ígérete nélkül.
Persze a magyar GDP egynegyedét előállító főváros és vonzáskörzete képes lenne a saját forrásból történő gazdálkodásra (ezen belül fejlesztésre) is, ha a mindenkori kormányzat nem szorítaná egyre jobban és jobban a padlóra azt forráselvonásaival és a központi újraelosztás meglehetősen túlhajszolt rendszerével. Ellenben hagyná, hogy Budapest „felnőjön a feladathoz” és megtanuljon gazdálkodni. Mindez azonban egy merőben új magyar várospolitikát, regionális politikát követelne meg, és ennek a forgatókönyvnek politikai esélyei igen csekélyek.
A szimbolikus folyó
A Gauderéktől – még a selyemzsinór kézbesítése előtt – látványosan elhatárolódó Duna Régió Stratégia Kormánybiztosi Titkárság ugyanezen konferencián, sőt a 2010 októberében a Magyar Hidrológiai Társaság által szervezett konferencián is egyértelművé tette, hogy az Európai Unió a Dunára elsősorban mint szimbólumra tekint, amely magyarra lefordítva annyit tesz, hogy itt egy az egész vízgyűjtőt magába foglaló, regionális stratégiáról kell gondolkodni. Ugyancsak többször elhangzott (bár nem biztos, hogy értő fülekre talált) az a feltétel, hogy lehívható források csak abban az esetben vállnak elérhetővé eme új fiókból, ha azokra interregionális programok épülnek. Azaz legalább három, a Duna Régióba tartozó állam (vagy azok városainak, vállalkozásainak, egyéb tömörüléseinek) összehangolt, azonos tartalmú és indíttatású fejlesztési projektjeit tartalmazza egy adott pályázott program egy csomagban. (Legalábbis ez a terv.)
Ehhez viszont olyan jelentős energiák, előre dolgozás, eltérő nemzetiségű városok közötti partneri kapcsolatépítés és megerősített döntési jogkörrel rendelkező, gyors reagálású projekt-menedzsment szükséges, amelyet a hazai városok döntő többsége (közöttük a fővárossal) nem tud időre, hatékonyan prezentálni. Nem is látszik ilyen szintű gondolkodás, eddig sem nagyon látszott. Habár a Studio Metropolitana irányította DunaLog megkezdett egyeztetéseket, az általuk szervezett konferenciákon a meghívott érintett polgármesterek csak az uniós pénzek lehívásának szükségességében tudtak egyetérteni, a konkrét programok kidolgozásában, projekt menedzsment szervezetek felállításában és partnerségi kapcsolatépítésben nem jeleskedtek. A budapesti Duna Program Iroda civil partnerei sem igazán szaporodtak fel, a minduntalan „díszcivilként” felmutatott leányfalusi Vadkacsa Egyesület egy idő után már maga is kínosnak érezte, hogy még mindig csak az ő nevük szerepel fő helyen a támogató civilek névsorában.
Olvadó magyar esélyek, rendszerhibák – a Duna Régió vidéken
Úgy tűnik nem csak a fővárosi önkormányzat, de a magyar vidéki városok zöme is alkalmatlan (szervezeteik bürokratikus mechanizmusa, a stratégiai gondolkodás hiánya okán) akár még egy jól működő mikro-regionális együttműködés kialakítására is. Dr. Rácz Tamás – a Duna Településszövetség egyik alapítója is azzal példálózik, hogy míg nekik 1999 óta alig több mint tucatnyi (zömében Fejér, Tolna és Bács-Kiskun megyei) települést sikerült csak a szövetségbe tömöríteni3, addig a tőlük később induló francia bázisú Szajna Szövetségnek ma már egy 6 milliós lakosú, 386 önkormányzatot tömörítő, alulról szervezett érdekképviseleti szövetsége van. Ez a semmiből lett alakulat ma a Szajna menti fejlesztések terén már Sárközy elnök nézőpontjából is megkerülhetetlen tényezőt, elismert érdekképviseletet, tárgyalópartnert jelent.
Rácz hasonlatával élve minden hazai, kooperációt feltételező önkormányzati tömörülés és minden európai (ebbe beleértve nem csak nyugat-európai, hanem nyugat-balkáni országokat is) közötti különbség úgy jellemezhető, mintha felállna egy magyar és egy külföldi focicsapat a pályán és sípszó után a magyar csapat tagjai jól elcsépelnék egymást.
Nagyjából ez történik az Ister-Granum „Eurorégióban” is, ahol a kis önkormányzatok arra panaszkodnak, hogy az összes – ám csekélyke pályázott forrásra elsősorban Esztergom és Párkány tette rá a kezét, ők az eddigi együttműködésből nem sok hasznot láttak. A mostani esztergomi politikai helyzet (és azt ezt csak mélyítő gazdasági csődhelyzet) pedig egyáltalán nem kedvez a régió felívelésének és a Duna Régió Stratégia megvalósítása során konkrét, több állam városait is érintő közös projektek lebonyolításának. Idehaza maga az eurorégió, mint műfaj is eléggé lebeg a levegőben, hiszen hivatalos törvényi kerete ugyan létezik4, de a területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvénybe elfeledték integrálni.
Abban a hazai rendszerben, ahol a kistérségek, megyék és térségek felülről vezérelt bebetonozása, az alulról létrejött regionális együttműködéseknek pedig csak egy kvázi ex-lex állapota létezik, nem is várható a begyökeresedés. Pedig volt ez máshogyan is: éppen az Ister-Granum Eurorégió volt az első alulról szervezett európai együttműködési csoportosulás (EGTC), melynek alapszabálya szolgált mintául az uniós jogszabály megalkotásakor5. Az csak hab a tortán, hogy 2010-ben Dr. Virág Rudolf szakállamtitkár az Önkormányzati Minisztérium színeiben az egyik EUDRS-ről szóló konferencián még azt javasolta, hogy „az EGTC legyen preferált jogi eszköz a Duna Stratégia végrehajtása során”. Csak éppenséggel ennek hazai keretei nincsenek teljes körűen megteremtve, és – legalábbis nyilvánosan – erről nem sok szó esik.
Szokolay Örs is hasonlóan megrekedt folyamatokról számolt be Győrött, ahol kezdetben maguk a stratégiai tervezők vélték úgy, hogy Győr semmit nem nyerhet egy Bécs-Pozsony-Győr „aranyháromszögből”. A CENTROPE Capacity projekttel kapcsolatban a városban az volt az általános politikai- tervezői hozzáállás, hogy "ez úgyis Bécs projektje, csak az ő érdekeit fogja képviselni", meg hogy "kicsik vagyunk mi ahhoz, hogy bármi elvárásunk is legyen Bécstől". A Győri IVS kétszáz oldalából összesen 10 foglalkozik igazán a város stratégiai pozicionálásával, ebbe a dokumentumba Bécsről és Pozsonyról csak annyi fért bele, hogy a "Bécs-Pozsony-Győr kapcsolatok elmélyítése a képzés, művészetek és kutatás-fejlesztés területén". A rendszerhibákat észlelve Szokolay elindított egy igazi Városfejlesztési Stratégia készítési folyamatot (Az előzőt csak a muszáj és a lehívható pénz hajtotta ki a megyei jogú városból), sőt megindította a város Duna Stratégiába történő pozicionálását is. A helyhatósági választás azonban itt is derékba tört minden addigi ténykedést: az új városstratégia készítését, és a Duna-stratégiával való foglalkozást indok nélkül leállították.
„A magyar városok - Budapestet is beleértve - nem ismerik fel azt, hogy ez most nem a "mézesmadzag hagyományos elhúzása" technológiájú forrásbiztosítás, és ezért rengeteget kellene dolgozniuk ELŐRE! Sajnos az önkormányzatiság rosszul felfogott szűk értelmezése alapján a városok azt mondhatják ma Magyarországon, hogy a közigazgatási határ egyben a gondolkodásuk határát is adja... Sem kompetenciájuk, sem eszközük nincsen ezen túli fejlesztésekre.” – mondja erre nem kevés kritikával Szokolay. Rácz Tamás fenti véleményét jól támasztja alá az ő hasonló tapasztalata: „Általában is egyre inkább azt tapasztalom, hogy a nemzetközi együttműködésekben nyugati partnerek sokkal szívesebben társulnak szlovénekkel, szlovákokkal, csehekkel, mint magyarokkal, akiktől nem lehet elvárniuk, hogy teljes odaadással mellé álljanak egy mégoly jól előkészített, minden partner érdekének megfelelő projekthez. Sokszor a nyugati partnerek számára is kiderül, hogy az a bizonyos SI-faktor (lásd: Sárga Irigység) hamar elvezethet egy projektben oda, hogy elpusztul a szomszéd tehene IS.”
Csak a víz az úr!
Barsiné Pataky Etelka – aki „civilben” a Magyar Mérnöki Kamara elnöke – kinevezése a Duna Régió Stratégia Kormánybiztosi Titkárság élére egyértelműsítette, hogy a kormány elsősorban mint „mérnöki műtárgy” tekint a Dunára, ahol semmiképpen sem a városfejlesztés, rendezési, regionális fejlesztési feladatok az elsődlegesek, hanem a vízügyiek. Habár az Építész Kamara meglehetősen korán megkezdte a kapaszkodást a formálódó Duna Régió Stratégia környékén, a két szakmai kamara történelmi különállása és a Mérnöki Kamara túlsúlya már a kezdeteknél nem hagyott túl sok kétséget afelől, hogy a mérleg nyelve merre fog elbillenni. Ezt a gyanút csak tovább erősítette, hogy Magyarország a 2010 decemberében jóváhagyott a Duna Régió Stratégia Akcióterv 11 cselekvési területe közül három tradicionális vízügyi témakörben vállalt aktívabb lebonyolítói szerepet:
- Szlovákiával közösen „a vízminőség, integrált és fenntartható vízgazdálkodás”
- Romániával közösen „a környezeti kockázatok kezelése, árvíz, aszály"
- és Csehországgal közösen "a fenntartható energiaellátás a régióban" témakörökben.
Jól látható, hogy ebből a regionális tervezés még csak-csak, a várostervezés és a szűkebb értelemben vett építészet pedig alig-alig számíthat hazai koordinálású feladatokra. Nem véletlen Beleznay Éva felszólalása a FUGA-beli szeánszon, aki a városok és víz kapcsolatának, a turisztikai és örökségvédelmi kérdéseknek a magyar részről történő lepasszolását sérelmezte.
Ügyből lett ürügy
Az pedig, hogy a Duna Régió Stratégiája mögött elhatározottan (ld. a mini sorozatunk első része) nincs pótlólagos forrás (legalábbis 2013-ig egészen biztosan nincs), nincs új jogszabály és nincs új intézmény, tovább erodálja a potenciális résztvevők hitét abban, hogy érdemes a régiós együttműködésekbe belevágni. Persze mindez nem jelenti azt, hogy egyáltalán nincs pénz, hiszen az EU éppen abban (és láthatóan csak abban) érdekelt, hogy a Balkán bekapcsolását eme cseppfolyósított stratégián keresztül végigvigye. Ebben a jelszavak szintjén egészen bizonyosan megjelenik majd a városok „folyóra fordítása”, az „élhető város” vagy „folyópartok humanizálása”, csak éppen a kidolgozott programok és a források maradhatnak el mögüle. Az uniós terjeszkedés viszont megtörténik.
Az Uniót finanszírozó tagok (nem véletlen, hogy Németország, Franciaország, Anglia, Svédország és Finnország igencsak rajta tartják a szemüket a most formálódó Duna Régió Stratégián) bizonyosan nem lesznek hajlandóak, hogy egy önálló identitással is rendelkező, belső gazdasági tömörülés (makrorégió) megalakuljon az unión belül. Félnek ugyanis tőle, hogy ez egy potenciális geopolitikai vetélytárssá nőheti ki magát, és esetleg egy belső ellensúlyt is jelenthet az Unión belül (ld.: Kossuth és Jászi korábbi elképzeléseit). Ezzel szemben Horvátország vélhetően már az idén, a többi nyugat-balkáni társa pedig 2020-ig ütemezve az Unió uszályába kerülhet. Ezt a folyamatot pénzügyileg erősítheti a Duna Régióként most címkézésre kerülő kvázi előcsatlakozási – felzárkóztatási „alap”, amely pusztán egy technikai átcsoportosítása az erre célra félretett pénzeknek. A végső cél nem más tehát, mint az uniós belső piac növelése, azaz a növekedés olyan gazdasági környezetek „integrálásával”, ahol viszonylag stabilizált környezetben még van relatíve olcsó munkaerő és nagy felvevő piac Európán belül.
A Duna-térségben ma is jelen levő, és nagyon alacsony hatásfokkal felhasznált rengeteg pénz persze bőven alapot adhatna a széles partnerségen alapuló, a partnerek érdekeit (de elsősorban német és osztrák érdekeket) szolgáló fejlesztéseknek. Ahogyan Barsinéék is egyre többször állítják: a Duna ebben a folyamatban már régen nem folyó, hanem szimbólum. Szokolay Örs szerint a "Duna ügyből" "Duna ürügy" lett, és – ha tetszik, ha nem - aki ezt felismerve invesztál a régión belül bármilyen partnerségek megszervezésébe, az megteremti annak indokát, hogy ezeket a pénzeket átcsoportosítva akár "egyedi elbírálással" is kapjon belőlük. Nem beszélve a 2014-től még nem ismert finanszírozási rendszerről, amiről csak azt sejthetjük nagy valószínűséggel, hogy a nagy befizetők (elsősorban németek) most már olyan támogatási célokat akarnak látni, amiből minél több az ő céljaikat szolgálja.
Ilyen cél a térségben a Balkán és Törökország fejlesztéseiben való részvétel, de ha az eddigi területi szemlélettel alakítják a "térséget", akkor akár már Magyarország sem férne ebbe bele, nem hogy a legnagyobb gazdasági erővel rendelkező Németország. Ezért kell tehát egy precedenst (Balti Régió) felhasználva "makrorégiót" kreálni, amiben természetesen a németek is benne vannak. Mégpedig vezető szerepben, bárhol is legyen az a bizonyos „inflexiós pont”! A magyar közigazgatás (önkormányzatostul, regionális ügynökségestül) egyáltalán nincs felkészülve egy ekkora gőzhenger vezetésére, sőt afelől is kétségek merülnek fel, hogy egyáltalán mi ezen a gőzhengeren fogunk-e utazni és nem pedig alatta foglalunk majd helyet.
Bardóczi Sándor
1 Az ekkor a főváros kvázi stratégiaalkotó cégeként működő alakulat DunaLog fantázianévre elkeresztelt nemzetközi kapcsolatépítő konferencia- és műhelymunka sorozaton keresztül kezdett partnerségi kapcsolatépítési, puhatolózási folyamatba, amelyben éppen Ulm volt az elsődleges partnere. Hamar megalakult a céghez vastag köldökzsinórral kötődő Duna Program Iroda S. Bitskey Katalin vezetésével, és Z. Halmágyi Judit akkori képviselő háttértámogatásával.
2 Budapest lehetőségei a Duna Stratégiában – Érték alapú városfejlesztés (Budapest, 2011 február 20. FUGA Budapesti Építészeti Központ)
3 A magyar területfejlesztési törvény kimondottan ellenséges az alulról szerveződő regionális együttműködések tekintetében. A kezdetben az alulról szerveződő kistérségeket még preferáló országos szabályozás egy idő után bemerevedett, és életre keltette a tervezési-statisztikai kistérségeket – felülről. Ezek pusztán annyiban különböznek az egykori járásoktól (sokszor azonos lehatárolással), hogy semmiféle közhatalmi struktúrájuk nem létezik, csak a közösen guberálható pályázati források tartják őket össze tényleges térségi együttműködések nélkül.
4 2007. évi XCIX. Törvény az európai területi együttműködési csoportosulásról (EGTC)
5 1082/2006/EK rendelet
